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L'ANTIMAFIA GIUDIZIARIA (Estratto da Paradoxa 2/2015)


Salvatore Sberna

Questa è la realtà con cui ci si deve confrontare; [..]
il vero oggetto del problema è quello di una efficace repressione

 di un fenomeno che, oltre che sociale ed economico,
è anche di natura prettamente giudiziaria
Giovanni Falcone, La posta in gioco, BUR, Milano 2010, p. 152

Non vi è forse paese al mondo come l’Italia che possa vantare due primati, tra loro intimamente legati, ma di segno opposto: uno di eccellenza, un altro indegno per una democrazia. A quest’unicità se ne aggiunge un’altra ben più insolita: tra i due è il primato più disprezzabile ad essere comunemente riconosciuto (e accettato) dalla comunità nazionale. L’Italia è senza dubbio la nazione dove hanno avuto origine le organizzazioni criminali di maggior successo al mondo sia in termine di potere, che di durata e diffusione su scala globale. Questo è un dato riconosciuto, seppur in modi diversi, dall’opinione pubblica nazionale. C’è però un primato ben più onorevole, anche se collegato all’infamia delle mafie: quello dell’antimafia. Il nostro paese ha, infatti, sperimentato le più articolate e diffuse forme di prevenzione e contrasto della criminalità organizzata sia di natura istituzionale che promosse dalla società civile. Un primato dell’antimafia che però ancora oggi stenta ad essere condiviso e riconosciuto nel paese, soprattutto come conseguenza forse dell’ancora intrusiva presenza nel territorio delle organizzazioni mafiose. Mancano ancora oggi delle analisi e financo delle narrazioni condivise della mobilitazione istituzionale e civile contro questo fenomeno. Questo contributo cerca di esplorare un profilo specifico di questo primato, presentando l’ordinamento giudiziario antimafia così come cristallizzatosi negli ultimi trent’anni. Il focus non è, però, sugli strumenti del processo penale, quanto invece sull’organizzazione dell’ordinamento stesso e quindi su quegli strumenti fuori dal processo senza i quali i primi non avrebbero alcuna effettività.
L’istituzione delle Direzioni Distrettuali Antimafia (DDA) e della Procura Nazionale Antimafia (DNA) sono uno dei più importanti cambiamenti avvenuti nell’ordinamento giudiziario italiano dopo la grande riforma del 1989, oltre che un modello di organizzazione dell’azione inquirente antimafia che si è rivelato indubbiamente di successo, tanto da essere trasposto in altri ordinamenti europei. L’avvento nel 1991 di questi uffici specializzati inaugurò formalmente un modello di organizzazione che, seppur non inedito – simili modelli, anche se spontanei, erano stati in precedenza sperimentati per il contrasto al terrorismo politico e con la costituzione del primo pool antimafia a Palermo – avrebbe profondamente mutato la magistratura italiana. Questo processo di cambiamento fin dalle sue origini, per non parlare dei suoi prodromi, ha incontrato molte resistenze interne all’ordinamento e non pochi tentativi d’interferenza, talvolta anche positivi, da parte del potere politico. Se, infatti, il legislatore aveva atteso quasi quaranta anni per dotarsi di un reato specifico di associazione a delinquere di stampo mafioso (il 416bis c.p.), l’ordinamento giudiziario aspettò almeno dieci anni prima di dotarsi di uffici, strumenti, procedure e personale specializzato che rendesse efficace e tempestiva la repressione giudiziaria del nuovo reato. Vale comunque ricordare sempre come in entrambi i casi, le reticenze e le resistenze al cambiamento sono state duramente pagate con le vite di chi, di tali riforme, era promotore o ancor di più, sperimentatore diretto.
Rispetto, quindi, ad un approccio legalistico che vedrebbe nella sola introduzione formale del reato e della sua giurisprudenza di riferimento, i meccanismi di cambiamento dell’azione antimafia, un’analisi più attenta dell’istituzione giudiziaria mostra come è il cambiamento delle prassi e dell’organizzazione interna dell’azione requirente e investigativa a spiegare nei fatti l’istituzionalizzarsi nel nostro paese di un nuovo modello di contrasto a fenomeni criminali organizzati. Questo secondo processo, seppur a tratti meno pubblico e sotto traccia, perché ha avuto come luoghi di sviluppo gli uffici giudiziari e le sedi di autogoverno della magistratura, ha risposto ad una logica non meno politica di quella che per più di quarant’anni aveva congelato su blocchi contrapposti l’azione antimafia del Parlamento. Nel caso della magistratura, però, l’accezione di ‘politica’ non è da intendersi come mera contrapposizione ideologica tra idee diverse di indirizzo politico, ma più compiutamente come contrapposizione interna tra componenti della stessa organizzazione. Fin dalla loro creazione, gli uffici antimafia hanno aspirato al potenziamento delle strutture e dei mezzi d’indagine, sostenendo un cambiamento organizzativo e una specificità funzionale che ha trovato pari e bilanciate resistenze all’interno dell’ordinamento giudiziario e anche all’esterno.
A più di vent’anni dalla loro istituzione diviene allora fondamentale una valutazione dei cambiamenti intercorsi negli organi inquirenti, focalizzando quindi l’attenzione su un profilo tutto organizzativo, di poco interesse, normalmente, per i giuristi più preoccupati invece dell’impatto della legislazione speciale antimafia sugli istituti a garanzia del giusto processo e dei diritti della difesa e dell’imputato. Al contrario, l’istituzione di organi specializzati, seppur non formalmente separati, ha impresso nel tempo profondi cambiamenti – a momenti rivoluzionari (e in quanto tali aspramente osteggiati) – di molte prassi vigenti, a partire dai criteri di selezione per le nomine a cariche direttive o di durata degli incarichi, producendo effetti sulle dinamiche di carriera interna all’ordinamento e di equilibrio tra autorità inquirenti di pari grado e funzione. La specializzazione degli organi inquirenti ha portato ad una progressiva professionalizzazione, tanto da creare una nuova figura, di fatto esistente, del magistrato antimafia. Questa nuova figura si è nel tempo guadagnata una maggiore visibilità rispetto ad un magistrato ordinario per motivi tra loro diversi: per via della delicatezza e delle difficoltà del contesto in cui questi opera, ma anche, talvolta, per la volontaria ricerca di una maggiore esposizione pubblica e mediatica, sia per fini meramente divulgativi e di promozione dell’azione antimafia che con finalità più di politica giudiziaria, creando non pochi cortocircuiti nel rapporto tra il potere giudiziario e gli altri poteri dello Stato.
Questo contributo mira dunque a esaminare brevemente la genesi del nuovo sistema di organizzazione delle procure, individuando esigenze e paradigmi di policy, discutendo poi nello specifico almeno due tra i diversi effetti che l’istituzione di questi organi ha prodotto. Nelle conclusioni verrà brevemente discussa, invece, la progressiva estensione dell’azione antimafia ad altre forme di criminalità e alla proposta di utilizzare strumenti simili anche per il contrasto dei delitti contro la pubblica amministrazione, a partire dalla corruzione politica.

GENESI DEL SISTEMA
Anche dopo l’introduzione del reato di associazione mafiosa nel 1982, in Italia la criminalità organizzata di stampo mafioso era contrastata con gli stessi strumenti investigativi e processuali utilizzati per fronteggiare i reati comuni. L’inadeguatezza del sistema penale di allora si aggiungeva all’incapacità (da alcune parti, connivente) delle istituzioni dello Stato nel difendere i suoi più fedeli servitori. La sola introduzione di una nuova fattispecie associativa (il 416bis c.p., appunto) non aveva garantito una rinnovata azione di contrasto da parte dell’autorità giudiziaria. Al contrario, si erano levate numerose critiche, anche dagli stessi magistrati che operavano nei contesti mafiosi, per l’affastellarsi di nuovi reati associativi. Le criticità del sistema erano molteplici sia dentro, che fuori il processo penale. Riguardavano, infatti, sia il sistema delle norme, che l’organizzazione stessa dell’ordinamento giudiziario. Lo sapevano bene i magistrati del Tribunale di Palermo, che di fronte alle dimensioni del fenomeno da investigare, degli accertamenti da effettuare, degli atti processuali da compiere, toccarono con mano l’insufficienza dello strumento processuale utilizzabile in quel momento. L’opzione da loro individuata e concretizzata col maxi-processo si tradurrà in uno degli eventi più importanti nella storia degli ordinamenti giudiziari. Il nuovo modello investigativo e processuale sperimentato col maxi-processo palermitano innescò poi un processo di cambiamento radicale nel sistema, superando le esperienze giudiziarie precedenti che tra trasferimenti in altro tribunale per ‘legittima suspicione’ (i noti processi di Catanzaro e Bari), o per la debolezza del quadro probatorio (come nel caso del processo palermitano ‘dei 114’), avevano sancito una débâcle dell’azione giudiziaria contro le mafie. Rispetto al processo penale, la raccolta delle prove restava il problema principale che l’introduzione del 416bis non aveva di certo attenuato. Lo stesso Falcone constatava infatti come «le associazioni mafiose, strutturate su vincoli familistici e parentali e sull’omertà […] sono per loro natura impermeabili alle indagini istruttorie, [cosicché] le indagini di tipo tradizionale, e soprattutto la prova storica (interrogatori di imputati ed esami di testimoni), si rivelano largamente insufficienti ad assicurare utili risultati probatori» (ivi, p. 232). Questa difficoltà intrinseca ai delitti di mafia orientava l’azione inquirente verso tecniche giudiziarie e strategie processuali più improntate al tipo d’autore, piuttosto che ai delitti specifici di cui il singolo si fosse macchiato come membro di un’associazione. Il quadro probatorio sul quale lavoravano i magistrati era prevalentemente l’insieme di rapporti stilati dalle forze di polizia e basati essenzialmente su confidenze e non su prove documentate che potessero resistere in sede di dibattimento. Un problema quindi dentro al processo penale (in seguito superato anche attraverso l’utilizzo dei collaboratori di giustizia) produceva una prassi investigativa fuori dal processo che fino a quel momento non aveva sortito risultati positivi, anzi in alcuni casi aveva portato ad effetti controproducenti sia dentro che fuori le aule di tribunale. Anche il cosiddetto processo ‘dei 114’ che si è svolto a Palermo, senza alcun trasferimento, si risolse dopo i vari gradi di giudizio con circa un centinaio di assoluzioni per insufficienza di prove, se non addirittura con ampia formula. Il giudice Falcone era tra i primi a criticare questa filosofia di azione inquirente. Era sua opinione, infatti, che questo modello inquirente rappresentava «una falsa scorciatoia, illusoria quanto pericolosa» (ivi, p. 234). Come noto, Falcone ed altri si fecero promotori di un modello di azione investigativa e processuale che mirava in primis all’accertamento di specifici fatti delittuosi, c.d. reati-scopo dell’associazione criminosa, piuttosto che sulla dimostrazione diretta dell’esistenza dell’associazione. Da qui la sua celebre classificazione dei reati-scopo in tre tipi. Questa strategia si rivelava più efficace sia in termini investigativi – l’operazione di raccolta delle prove era guidata da una regia inquirente con finalità investigative specifiche e limitate – che processuali, perché il risalire dai c.d. reati-scopo al delitto di associazione per delinquere di tipo mafioso consentiva di rendere più certa la prova dello stesso reato associativo (era ritenuta prioritaria, per esempio, la ricerca dei capitali illeciti occultati come fonte di prova di un’attività illecita organizzata). Non è questa la sede per approfondire la questione, ma a completamento dell’analisi che viene qui presentata, sarebbe cruciale analizzare e discutere criticamente le diverse strategie investigative e processuali che gli organi inquirenti hanno nel tempo proposto in risposta alla sfida lanciata dalla criminalità organizzata, e come alcune di queste strategie si siano cristallizzate e siano divenute paradigmi prevalenti di policy giudiziaria. Più di recente, per esempio, trovano ancora realizzazione, anche se in forma più limitata e sporadica, strategie improntate al ‘tipo d’autore’ piuttosto che ai reati-scopo. Ciò avviene non più nelle aree tradizionali a presenza mafiosa, ma anche nei nuovi territori di migrazione dove paradossalmente risulta più difficile l’accertamento dei singoli episodi criminosi e di un regime di omertà e assoggettamento.
Un secondo problema si aggiungeva a quello della ricerca della prova. L’azione inquirente doveva confrontarsi con un fenomeno multi-territoriale, che per via della sua stessa natura creava naturali conflitti di giurisdizione tra circoscrizioni. I tradizionali confini giurisdizionali dell’ordinamento penale avevano prodotto fino ad allora una visione parcellizzata e frammentaria degli episodi criminosi, una dispersione, quindi, degli elementi di prova e il rischio di sovrapposizione delle inchieste e sperpero di risorse investigative oltre che economiche. Per fare un esempio, a poca distanza dal verdetto della Corte d’Assise di Palermo sul maxi-processo, la stessa Corte di Cassazione non aveva ammesso la competenza per connessione al pool di Palermo per il procedimento derivato dal cosiddetto blitz delle Madonie, perché, in assenza di un riconoscimento della natura unitaria e verticistica delle famiglie mafiose imputate, affermava la competenza del giudice istruttore del tribunale di Termini Imerese.
I due problemi sopra descritti ponevano due sfide al sistema giudiziario. Il primo problema richiedeva un intervento sia in sede di processo penale che al di fuori, attraverso una specializzazione degli organi inquirenti. Il conflitto di giurisdizioni, invece, rendeva più stringente l’esigenza di un coordinamento delle indagini tramite una concentrazione delle stesse in quegli uffici che per risorse e professionalità potevano farsene carico. L’urgenza di quest’ultimo tipo di intervento era divenuta palese alla luce del maxi-processo palermitano. La complessità delle indagini e della loro istruzione metteva a rischio la stessa organizzazione degli uffici giudiziari impegnati nell’azione antimafia se consideriamo, per esempio, che il codice di allora riservava l’istruttoria formale ad un unico giudice istruttore. Un giudice istruttore, da solo, non avrebbe mai potuto istruire un processo come quello palermitano con centinaia di imputati, ma il codice non prevedeva altri modelli. Allora, sull’esempio di quello che già si era messo in opera nelle indagini e nei processi sul fenomeno terroristico, si creò un gruppo specializzato di lavoro, poi battezzato ‘pool’, condiviso dall’allora Capo dell’Ufficio Istruzione Antonino Caponnetto. Con lo strumento della assegnazione ad un titolare, che poteva anche essere il Dirigente dell’ufficio, e della co-assegnazione ad altri componenti dell’Ufficio Istruzione, si riuscì ad organizzare un protocollo di indagine e di istruzione che permise di affrontare efficacemente un fenomeno così imponente. È a partire da questo modello che i magistrati palermitani, e in particolare Falcone, si faranno promotori dell’istituzione di ‘gruppi di lavoro specializzati’, non spontanei, così come mantenuti dal nuovo codice entrato in vigore nel 1989, ma formalmente istituiti in ogni distretto di Corte d’Appello. I magistrati palermitani non si accontentavano di una diffusione spontanea di buone pratiche, ma erano consapevoli di come gli stessi risultati organizzativi raggiunti a Palermo fossero contingenti, forse a ragione viste le vicende seguite alla sentenza di primo grado del maxi-processo. La continuità necessaria per un’efficace azione antimafia era diretta conseguenza di un maggiore coordinamento, di una concentrazione delle indagini in poche procure e di professionalizzazione sia degli organi inquirenti che della stessa polizia giudiziaria. Con le parole di Falcone, «l’immane lavoro giudiziario che spetta alla magistratura in materia di grande criminalità mafiosa non può più essere lasciato alla mercé dell’eventuale buona volontà di questo o quel singolo magistrato inquirente. L’ordine giudiziario deve creare le premesse perché venga a crearsi un tessuto organico e ben coordinato di uffici inquirenti, un continuum che consenta di portare avanti il suddetto lavoro giudiziario sistematicamente e come compito primario consapevolmente e responsabilmente assunto dalla magistratura come istituzione, attraverso la creazione di adeguati “pool” di magistrati inquirenti ben distribuiti e in costante contatto fra loro» (ivi, pp. 320-321).
La logica dietro al consolidamento e alla trasposizione su scala nazionale dei gruppi di lavoro specializzati si basava su una constatazione condivisa in molti altri ambiti della mobilitazione antimafia: alla criminalità organizzata occorre contrapporre una giustizia organizzata. Alcuni tra i maggiori promotori di questa idea non ebbero mai la possibilità di vederla realizzata, anche se subirono pesanti critiche al momento della loro presentazione. La proposta di costituzione di un nuovo ufficio di coordinamento a livello nazionale per la lotta alla mafia proposto da Giovanni Falcone, per esempio, incontrò dure critiche negli ambienti giudiziari e in alcuni casi anche accuse personali di carrierismo, per i più malvagi già manifestatosi accettando l’incarico di Direttore generale degli Affari penali al Ministero della Giustizia. Dopo le stragi di Falcone e Borsellino, furono due i pilastri della nuova azione antimafia. Da un lato, vi fu la formazione di un sistema legislativo antimafia – da molti definito anche, con terminologia ferroviaria, ‘doppio binario’ – poi rivelatosi più articolato e complesso di come era stato richiesto, le cui componenti fondamentali dopo 50 anni sono l’art. 416bisc.p., le specifiche disposizioni processuali previste per il processo penale per fatti di mafia, le misure di prevenzione antimafia (patrimoniale e personale), la normativa sui collaboratori di giustizia, il trattamento penitenziario differenziato (detto anche ‘carcere duro’). Il secondo pilastro invece prevedeva la costituzione di organi specializzati della polizia giudiziaria e del pubblico ministero (appunto le Procure distrettuali e Procura nazionale antimafia). L’atto di nascita delle DDA e della DNA è contenuto nel decreto legge 20 novembre 1991 n. 367, convertito con modificazioni dalla legge 20 gennaio 1992 n. 8. Le DDA vennero create presso le procure ordinarie dei ventisei capoluoghi di distretto di Corte di Appello. Tali direzioni non costituirono fin d’allora una struttura con autonomia funzionale, ma esse hanno ancora oggi una competenza specifica limitata ai soli delitti di criminalità organizzata prescritti dalla legge. In questo modo, l’attività investigativa venne concentrata presso le direzioni distrettuali, accrescendo così il grado di efficienza dell’attività di indagine. La creazione della Procura Nazionale invece incontrò maggiori resistenze, che verranno brevemente esplorate nella sezione successiva. La soluzione di compromesso, lontana da quella prospettata da Falcone, fu quella di non creare una superprocura con compiti di direzione, ma un organo di sostegno all’attività delle singole procure in grado di garantire forme di coordinamento appropriate. In ogni caso, i timori legati ad uno sviluppo incontrollato dei processi di coordinamento e specializzazione antimafia, fin dalla loro introduzione, hanno alimentato forti resistenze all’interno dello stesso sistema. Nelle prossime due sezioni un loro breve esame.

SPECIALIZZAZIONE, POSIZIONI DI POTERE GIUDIZIARIO E MOBILITA'
Prevedere che alcuni magistrati sviluppassero professionalità inquirenti speciali in un settore tanto delicato quanto allo stesso tempo importante in termini di poteri investigativi ha posto dei rischi alle tradizionali logiche di organizzazione dell’ordinamento giudiziario italiano. Un problema questo che era stato avvertito anche al di fuori delle mura dei tribunali, tanto da scatenare in più occasioni polemiche con il potere politico, o sollevare i dubbi dell’opinione pubblica pensante del paese (pensiamo al noto intervento di Leonardo Sciascia sui ‘professionisti dell’antimafia’). A fronte di una maggiore specializzazione permane il rischio che si formino posizioni di potere privilegiate e forme di cristallizzazione giurisprudenziale. Onde prevenire simili situazioni, anche nel caso delle DDA si applica la regola della temporaneità dell’assegnazione dei magistrati, producendo non pochi conflitti all’interno dell’ordinamento giudiziario. La diversità di posizioni su questa specifica questione è stata sia causa che effetto dell’assenza di una prassi uniforme tra tutti i distretti, tanto da spingere il CSM, come risposta ad alcuni reclami pervenuti, a tracciare delle linee guida più stringenti. È infatti il CSM che ha l’ultima parola sulla definizione dei piani organizzativi delle DDA, onde evitare l’arbitrarietà del procuratore capo nel selezionarne l’organico.
L’applicazione di regole più stringenti rispetto alla durata degli incarichi ha prodotto nel passato profonde divisioni in alcune Procure italiane. Nel 2003, per esempio, l’allora Procuratore Capo di Palermo, Pietro Grasso, promosse la più sostanziale riforma interna dell’organizzazione degli uffici, rivoluzionandone un modulo di azione fino a quel punto imperniato sui poteri di coordinamento attribuiti ad alcuni aggiunti per i quali, secondo i critici delle nuove tabelle proposte dal Procuratore, non veniva applicato il limite massimo degli otto anni. L’applicazione del tetto anche agli aggiunti aveva portato all'esclusione dal pool antimafia di importanti procuratori, fin dagli anni Settanta impegnati nello stesso distretto. Il nuovo piano organizzativo dell’ufficio diretto da Pietro Grasso vedeva quattro nuovi procuratori aggiunti collaboratori del Procuratore e responsabili per le diverse aree geografiche del distretto (Agrigento, Palermo e Trapani). Il piano, che ridisegnava per il biennio i ruoli dei nuovi aggiunti, venne presentato prima al consiglio giudiziario, poi a Palazzo dei Marescialli che chiuse la querelle avallando la soluzione del Procuratore.
Dietro polemiche e aspri confronti a livello locale si cela in realtà un dibattito più ampio sul difficile equilibrio tra salvaguardia del patrimonio investigativo e processuale degli organi antimafia e, dall’altra, il pericolo di una mancata condivisione dei procedimenti e di sviluppo di posizioni di potere inamovibili. Si tratta di un difficile equilibrio che vale per i diversi ambiti d’azione dall’autorità requirente, ma che, nel caso dell’azione antimafia, si carica di una specifica rilevanza. Probabilmente nella prima stagione dell’antimafia giudiziaria tra i due principi prevalse il primo, la cui urgenza e centralità fu per prima compresa dalle stesse organizzazioni criminali che, non a caso, sceglievano come obiettivi della propria strategia criminale proprio le avanguardie dell’antimafia, o meglio chi tra gli investigatori imponeva un nuovo modello di indagine e raccolta delle prove o chi, tra le fila della magistratura inquirente, sperimentava nuovi modelli di azione giudiziaria contro le cosche. In questa prima fase, quindi, il contributo dato da chi poteva vantare una lunga attività di servizio nella lotta alla mafia fu cruciale per l’avvio della grande campagna di smantellamento dei gruppi siciliani dopo i tragici eventi degli anni Novanta. Per i primi uffici distrettuali l’esigenza di preservare una ‘memoria storica investigativa’ divenne quindi un interesse prevalente per almeno due ordini di motivi: da una parte, perché utile a istruire e portare in dibattimento grandi processi che vedevano il coinvolgimento di decine di imputati, ognuno con un diverso livello di responsabilità penale rispetto agli eventi; dall’altra, perché era speculare ad un modello di azione inquirente basato prevalentemente sulle dichiarazioni dei collaboratori di giustizia, strumento che richiedeva il consolidarsi di un rapporto di fiducia, continuativo nel tempo, tra quest’ultimi e i procuratori. I cambiamenti intercorsi a distanza di un ventennio hanno nei fatti reso meno stringente questa esigenza, fino a rendere la bassa mobilità dei magistrati antimafia quasi un elemento disfunzionale del sistema, soprattutto in un momento in cui le stesse mafie si sono rivelate più efficaci a migrare a confronto dell’antimafia giudiziaria e investigativa. Nell’ultimo decennio emerge con più forza la correlazione tra una maggiore mobilità e un’azione antimafia più incisiva e, per alcuni punti di vista, anche innovativa. Pensiamo alle esperienze di alcuni distretti, come quelli di Reggio Calabria, dove qualche anno fa, la sinergia tra magistrati già presenti e un nucleo di nuovi magistrati provenienti dalla Procura di Palermo (uno di questi divenuto nuovo Procuratore Capo del distretto) contribuì ad una rinnovata azione investigativa che raggiunse risultati storici come il riconoscimento di una struttura unitaria della ’Ndrangheta, avvenuta soltanto nel 2014 con la conferma in Cassazione del primo troncone del processo cosiddetto Crimine-Infinito. Un’azione questa, che non ha conosciuto pause neanche adesso che un nuovo Procuratore Capo, proveniente dalla realtà campana, dirige gli uffici del distretto. Esperienze simili si sono osservate anche in altre parti d’Italia, dove anche il ritorno in alcune direzioni distrettuali del nord di validi magistrati, protagonisti della prima stagione antimafia nel sud d’Italia, ha contribuito ad istruire nuovi e importanti maxi-processi contro le cosche piemontesi e lombarde, come i processi Minotauro e Crimine-Infinito, giunti entrambi a sentenza definitiva da parte della sesta sezione penale della Cassazione. Si devono sempre alla mobilità di nuovi modelli di azione antimafia anche le più recenti indagini, riunite sotto il nome di ‘Mafia Capitale’, che hanno rivelato nuove forme di insediamento mafioso nella capitale del paese, non più come risultato di contaminazioni da parte di gruppi mafiosi tradizionali, ma di forme di imitazione delle strategie criminali da parte di gruppi locali già esistenti. La mobilità si lega, infatti, ad un diverso modello investigativo, in cui svolgono un ruolo primario non più i collaboratori di giustizia (il cui contributo resta ancora cruciale, ma non sempre sufficiente o utile), ma le intercettazioni telefoniche e ambientali che certamente, a dispetto dei primi, vantano una più elevata trasferibilità e replicabilità delle strategie di utilizzo. Il ricambio negli stessi organigrammi di molte DDA del centro e nord dell’Italia spiega il maggiore attivismo di alcune procure rispetto ad altre, anche alla luce della minore specificità territoriale dei gruppi mafiosi, considerate sia la diversificazione funzionale sia l’integrazione che gli stessi gruppi riescono ad imprimere al proprio business. Non mancano i casi, infatti, di gruppi misti di criminalità organizzata che operano nell’Italia settentrionale. In altri contesti, invece, si riscontra una tendenza contraria ad una maggiore mobilità e il ricambio ha incontrato resistenze, talvolta politicizzate dalle stesse forze politiche in fronti contrapposti (il riferimento va nuovamente alla Procura di Palermo). Queste situazioni più particolari sono soprattutto ascrivibili alla strenua ricerca da parte di alcuni inquirenti della verità, non solo giudiziaria, rispetto alla stagione delle stragi e degli omicidi politico-mafiosi che insanguinarono le strade di Palermo. Il riferimento va alle più recenti (e da più parti contestate) indagini sui presunti contatti mafia-istituzioni nella stagione delle stragi. Secondo alcuni, per questi procedimenti dovrebbe essere salvaguardato un principio di ‘memoria storica investigativa’, strumento necessario a dipanare un intricato groviglio di responsabilità, omissioni, silenzi e depistaggi affastellatisi in questi decenni. Secondo le ragioni di altri, invece, questo sarebbe un modo per mantenere in vita un filone investigativo che altri approcci all’attività inquirente non avrebbero più perseguito attraverso queste forme, non per collusione al potere politico, come vorrebbe far credere chi politicizza la questione, ma per valutazioni meramente di diritto.
In ogni caso, il principio di specializzazione ha comunque avuto un effetto sui percorsi di carriera interna e sulle procedure di accesso agli organi direttivi delle Procure della Repubblica. L’esperienza nelle DDA, infatti, diviene un elemento spesso di privilegio che paga al momento dei concorsi interni per incarichi direttivi. Su 12 distretti sedi di Corte d’Appello al Sud Italia, più dell’80% dei Procuratori Capo attualmente in carica hanno avuto in passato almeno un’assegnazione come sostituto o come aggiunto presso una DDA. Questo è un dato interessante, che dimostra il grado di professionalizzazione del sistema in quanto richiede ad un magistrato che tra le funzioni avrà anche quelle di coordinare la locale DDA, di aver svolto nel suo passato funzioni inquirenti su delitti di criminalità organizzata.

GERARCHIA E COORDINAMENTO
Il modello originariamente proposto da Falcone era in molti suoi aspetti rivoluzionario dal momento che metteva in discussione alcuni dei capisaldi dello stesso ordinamento giudiziario ancora oggi in vigore. In particolare, due delle sue proposte erano in netta discontinuità con gli assetti vigenti: la riforma dell’obbligatorietà dell’azione penale (contro la quale Falcone si era in più occasioni espresso non lesinando critiche); e dall’altro l’introduzione di un nuovo assetto gerarchico all’interno dell’ordinamento tramite la creazione di una Procura Nazionale Antimafia. Le due questioni andavano di pari passo, ma avevano distinti risvolti.
Rispetto al primo punto, l’introduzione del magistrato antimafia poneva dei rischi al principio di obbligatorietà dell’azione penale in quanto questo principio ha come suo complementare quello della massima diffusione del potere d’indagine e dell’azione penale, evitando accentramenti di potere in mano a pochi magistrati. Questi rischi parevano maggiori se la concentrazione dei poteri inquirenti era intesa anche su livelli diversi da quelli del sostituto procuratore, minando l’autonomia dell’unità di base dell’ordinamento. Ritorna così il pericolo paventato dell’imposizione di una nuova gerarchia all’interno degli uffici della Procura, a cui si associava quindi il maggior rischio di un assoggettamento al potere esecutivo, soprattutto se fosse stata approvata la proposta di una Procura Nazionale Antimafia con poteri di direzione dell’attività di indagine in tema di lotta alla criminalità organizzata, nonché di indirizzo e controllo dell’attività dei singoli procuratori distrettuali. A vincere furono le resistenze dell’ordinamento e con esse il rifiuto di un sistema di controllo dall’alto sull’esercizio dell’azione penale da parte dei sostituti e aggiunti. Al momento dell’adozione della l. n. 8 del 1992 furono cancellate alcune disposizioni chiave, in particolare con riferimento ai poteri del Procuratore Nazionale Antimafia, con il preciso intento di evitare un accentramento di poteri nelle sue mani, affidando a quest’ultimo poteri di mero coordinamento delle indagini. Ogni altra soluzione, secondo gli scettici, paventava il pericolo di una violazione dei principi di indipendenza e autonomia della magistratura. Due brevi valutazioni in merito alla questione. Se, da una parte, agli inizi della stagione giudiziaria antimafia vi era forse l’esigenza di imporre a livello nazionale delle direttive di azione antimafia ai neo-formati uffici specializzati, soprattutto lì dove, come in alcuni casi si presentarono, vi erano procuratori reticenti o addirittura collusi coi sistemi criminali, oggi queste finalità non sono così pressanti e forse il loro perseguimento non sarebbe neanche così utile. Le differenze organizzative anche in termini di core business criminale delle singole famiglie mafiose fanno dubitare dell’esigenza di un’unica cabina di regia a livello nazionale. Oggi le DDA devono rispondere ad emergenze e priorità d’azione investigativa differenti sia tra distretti che nel tempo all’interno dello stesso distretto. Queste condizioni fanno sì che una razionalizzazione e centralizzazione a livello nazionale dei poteri investigativi non si renda più così utile come in passato. L’attività di collegamento offerta dalla Procura Nazionale, invece, ha offerto più di recente dei risultati inaspettati di cooperazione investigativa tra DDA operanti in aree geografiche diverse del paese (tra tutte ricordiamo ancora la grande operazione Crimine-Infinito che ha visto protagoniste le DDA di Reggio Calabria e Milano). I più recenti conflitti di coordinamento nelle indagini connesse alle stragi del 1992 e del 1993, che vedono ancora oggi coinvolte tre Procure nazionali (Palermo, Caltanissetta e Firenze), permette di fare una seconda valutazione sulla questione del coordinamento delle DDA. Su questo punto il CSM sembra abbia voluto esplicitare dei poteri di raccolta degli atti di indagine da parte del Procuratore Nazionale maggiori rispetto a quelli fino a questo momento esercitati. Nonostante la complessità della questione specifica, gli eventi connessi a queste indagini sembrano dimostrare come anche l’attuale assetto della Procura Nazionale sia capace di garantire l’autonomia degli uffici inquirenti anche in presenza di forti pressioni, alcune delle quali, nel caso specifico, spingevano addirittura per una avocazione delle indagini palermitane. Come in passato, non si tratta di sole pressioni esterne, ma anche di pressioni interne all’ordinamento.
L’antimafia giudiziaria è infatti da sempre banco di prova dove si misurano i rapporti di forza tra correnti interne e dove, più importante, si continua a misurare il difficile equilibrio tra autonomia dell’ordinamento giudiziario e ingerenza del potere politico. È certamente nei giochi di ogni ordinamento democratico il confronto tra alternative legittime, come tra l’altro è accaduto e accade per le nomine dei dirigenti dei più importanti uffici giudiziari. Quando però ad essere vacanti sono le sedi degli uffici dell’antimafia, il confronto tra correnti guadagna una maggiore salienza politica, alimentata da una stampa che tende a politicizzare scelte di organizzazione interna degli uffici, ritardando le decisioni e lasciando spesso scoperti importanti distretti (pensiamo all’ultima nomina a Procuratore Capo di Reggio Calabria, che dopo mesi di stallo ha spinto l’allora Presidente Napolitano ad intervenire inviando una lettera al CSM). I riferimenti sono plurimi. In ultimo vi è la polemica, ancora in corso, per la mancata nomina a componente della DNA di un procuratore aggiunto di Palermo, noto (e popolare allo stesso tempo) per le numerose inchieste antimafia, a cui il CSM avrebbe preferito sette altri diversi procuratori. Alcuni anni orsono, anche la nomina a Procuratore Nazionale Antimafia aveva visto un duro scontro tra i sostenitori di Giancarlo Caselli e quelli di Pietro Grasso. In questo caso vi fu un’indubbia ingerenza con l’approvazione da parte dell’esecutivo a guida Berlusconi di un provvedimento che aveva nei fatti impedito la candidatura al plenum del primo, riformando il limite massimo di età per lo svolgimento delle funzioni. L’illegittimità del provvedimento è poi stata riconosciuta dalla stessa Consulta. L’ingerenza manifesta dell’esecutivo riuscì, almeno allora, a far politicizzare una decisione finale che, molto probabilmente, non sarebbe stata diversa da quella raggiungibile senza un intervento governativo. Al contrario, una sua politicizzazione fu funzionale a chi, fuori dall’ordinamento, giocava già da tempo una partita tutta politica contro la magistratura e a chi, all’interno della stessa, utilizzava l’ennesima intromissione per alimentare divisioni, solo apparentemente politiche (autonomia vs potere politico), ma che in realtà vedevano a confronto modelli diversi di organizzazione dell’azione investigativa antimafia. Anche in questi eventi più recenti, sembrano prevalere più le dinamiche di confronto tutte interne alla magistratura, trattandosi di un corpo della burocrazia così organizzato così come diviso, restìo, come ogni organizzazione burocratica, al cambiamento istituzionale imposto dall’esterno, ma ancor di più se proposto dal suo interno. Soltanto per restare sul tema delle deleghe e nomine, sono stati appunto i primi magistrati che si occupavano di criminalità organizzata a richiedere una rivoluzione dei criteri di valutazione per le nomine a procuratore, volendo far prevalere un principio di specializzazione ed esperienza ad uno, tutto burocratico, basato sull’anzianità di servizio. Fallì nell’imporre questo nuovo criterio Falcone quando si presentò per la nomina a capo dell’Ufficio istruzione di Palermo nel gennaio 1988. Bocciato anche dal CSM come Capo dell'Ufficio Istruzione, Falcone preferì lasciare il palazzo di giustizia per andare a dirigere gli affari penali del Ministero. Paolo Borsellino, invece, anche lui membro del pool palermitano, contro la prassi del tempo, fu nominato Procuratore Capo presso il Tribunale di Marsala. La sua nomina non passò inosservata, ma anzi innescò una prima polemica interna allo stesso mondo dell’antimafia con la pubblicazione sulle colonne del Corriere della sera del noto articolo di Leonardo Sciascia sui ‘professionisti dell’antimafia’.

PROSPETTIVE FUTURE ED ESTENSIONE DEI POTERI
Negli ultimi anni si è assistito ad una progressiva estensione del perimetro d’azione inquirente delle DDA sia rispetto a delitti la cui nuova competenza è stata riconosciuta dal legislatore per la rilevante pericolosità sociale (tra tutti i delitti di traffico dei rifiuti o in ultimo quelli di terrorismo internazionale), sia rispetto ad altri delitti, con particolare riferimento a quelli contro la pubblica amministrazione. Il tutto avviene, comunque, nel rispetto delle norme dell’ordinamento giudiziario. Per i magistrati assegnati alla DDA non vi è alcun tipo di divieto allo svolgimento delle funzioni di pubblico ministero in relazione a reati di competenza della Procura del Tribunale, vista anche l’attrazione rispetto ad altri reati eventualmente connessi. Va ricordato, infatti, come lo stesso procuratore dovrebbe contrastare le connessioni tra forme organizzate e forme comuni di criminalità. Spesso infatti, episodi di corruzione nel settore degli appalti pubblici vedono il coinvolgimento, non sempre egemone, di organizzazioni di stampo mafioso. Tutto ciò ha reso evidente l’opportunità di allargare l’intervento dei magistrati della DDA anche rispetto a questi reati connessi, creando le premesse per una progressiva estensione delle competenze.
Gli effetti in ambito investigativo sono molteplici e rilevanti. Riconoscendo all’inizio del procedimento il delitto di associazione di tipo mafioso e non la fattispecie di associazione semplice per alcuni reati connessi, l’autorità inquirente amplia i propri poteri potendo utilizzare gli strumenti speciali di indagine propri dell’azione antimafia (pensiamo alla fase delle indagini preliminari, al regime della custodia cautelare in carcere, ai mezzi di acquisizione della prova – in particolare, le intercettazioni telefoniche ed ambientali – ai termini di custodia cautelare). Entro questo quadro diviene più semplice far fronte alla nota inadeguatezza del sistema penale nazionale rispetto alla repressione dei reati di corruzione. Sono numerosi gli esempi di indagini avviate da alcune DDA su reati di questo tipo dove era presunto il coinvolgimento di organizzazioni criminali di stampo mafioso. Tra i casi più recenti ed emblematici possiamo ricordare le indagini sul sistema di corruzione legato alle grandi opere dell’EXPO di Milano, condotte dalla DDA di Milano. In questo caso, saranno riscontrate infiltrazioni da parte di imprese legate a famiglie ‘ndranghetiste, ma il nodo centrale del network corruttivo, che coinvolgeva alcuni ex esponenti politici già inquisiti durante Mani Pulite, era il primo a voler tener lontano dai grandi scambi gli stessi ‘calabresi’ perché li avrebbero resi più visibili e dunque più vulnerabili all’azione di contrasto dell’autorità inquirente. Alla dinamica dei ‘reati connessi’ si unisce anche l’apertura da parte della giurisprudenza costituzionale e delle Sezioni Unite ad una progressiva estensione dell’area dei reati sottoposti alle norme speciali. Secondo alcune recenti decisioni, infatti, la sola sussistenza di una dimensione criminale organizzata, non necessariamente di stampo mafioso, consentirebbe l’applicazione di strumenti investigativi e processuali speciali. Non è un caso, per esempio, che nei maggiori scandali corruttivi emersi in questi ultimi anni venga perseguito, più che in passato, anche il reato di associazione per delinquere. Ciò risponde probabilmente a nuove strategie di azione inquirente, se pensiamo che in una corruzione organizzata come quella della Tangentopoli milanese solo sporadicamente i magistrati ricorsero a questa tipologia di reato.
A riprova di una progressiva contaminazione dell’antimafia nell’anticorruzione sono le nomine di un ex-magistrato anticamorra, come Raffaele Cantone, a presidente dell’ANAC e le proposte di estensione di strumenti di indagine già usati per la criminalità organizzata anche per i delitti contro la pubblica amministrazione (tra tutti l’uso degli agenti sotto copertura). Come nel caso della genesi del doppio binario investigativo antimafia, valgono oggi per i reati di corruzione le stesse valutazioni fatte da Falcone per i delitti di mafia, quando questi affermava che «ci sono voluti lunghi decenni per renderci conto che non solo la mafia esiste, ma costituisce grave fattore destabilizzante per le istituzioni democratiche; è sperabile che non ci voglia un periodo altrettanto lungo per attrezzarci in modo adeguato per poter vincere questa autentica sfida allo Stato democratico» (ivi, p. 326).
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