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L’ACQUA TRA BENE COMUNE E GESTIONE INDUSTRIALE (Estratto  da Paradoxa 4/2011)


Antonio Massarutto

1. BENI COMUNI, DIRITTI E DOVERI

«L’acqua è un bene comune dell’umanità» è lo slogan che ha mobilitato gli italiani contro la «privatizzazione dell’acqua». Ma cosa vuol dire esattamente che l’acqua è un «bene comune»? Nel dibattito, questo tema è stato declinato in molti modi, per alludere alla necessità di considerare l’acqua come un diritto, per opporsi alla sua pretesa «mercificazione», per protestare contro gli aumenti delle tariffe, percepiti come conseguenza di una gestione orientata al profitto, per affermare le virtù delle gestioni pubbliche, per rifiutare approcci tecnocratici in nome di una gestione partecipata e del coinvolgimento dei cittadini nelle decisioni. Inevitabilmente, la semplificazione mediatica ha finito per riunire sotto la stessa bandiera voci eterogenee e spesso perfino contrapposte, sovrapponendo istanze innovatrici e difese corporative dello status quo.
Ho sostenuto in diverse occasioni – in modo più compiuto nel volume Privati dell’acqua?, pubblicato dal Mulino – che la campagna referendaria, pur cogliendo alcuni elementi critici ed evidenziando i molti problemi che la riforma del settore idrico non ha ancora saputo risolvere, scagliava molte frecce fuori bersaglio, scegliendo male il nemico contro cui combattere la sua (giusta) battaglia, e soprattutto non mostrava adeguata consapevolezza dei molti vincoli entro i quali la soluzione della «questione idrica».
La vittoria del sì ha sottratto l’acqua a tentazioni mercatiste – ammesso che ve ne fossero – ma il problema non per questo si risolve da solo. In estrema sintesi, esso si può esprimere nell’esigenza di trovare assetti organizzativi e gestionali adeguati a una gestione efficace, tecnologicamente, professionalmente e finanziariamente autosufficiente e in grado di far fronte agli investimenti richiesti per l’adeguamento strutturale delle reti.
In queste pagine proviamo a ritrovare una strada verso la soluzione positiva di questi problemi, partendo proprio dal cuore dell’idea referendaria, ossia dal concetto di bene comune. Nella visione che proverò a proporre, questo concetto risulta utile per rifondare i termini della questione, a patto che esso significhi non solo condivisione di un diritto, ma anche e soprattutto dei doveri che ne derivano.
Un’etimologia forse discutibile – non sono un esperto del ramo – ma per me assai affascinante (proposta dal collettivo letterario bolognese Wu Ming) riconduce la radice della parola «comune» all’esigenza di condividere in modo equo gli oneri che derivano dalla gestione del bene (cum–muniis), contrario di im-munis (senza doveri); laddove lo stesso termine che indica i doveri condivisi (munia) deriverebbe dalla stessa radice da cui discende manus (la mano), con riferimento all’operazione di contare, misurare, allo scopo di scambiare equamente e suddividere i frutti della cosa comune. A sua volta, questa radice risale al termine mu, che nelle lingue indoeuropee identifica l’acqua. Acqua come archetipo del «bene comune» dunque, tanto che le prime società umane sono sorte proprio intorno all’esigenza di condividere e disciplinare l’accesso al bene comune per eccellenza, e organizzarsi al fine di mettere in atto le azioni materiali per potervi effettivamente accedere.
Ciò rimanda dunque al tema dell’azione collettiva, e ai principi che ad essa sovraintendono (che la letteratura economico-istituzionale riconduce alle tre classiche matrici dello scambio volontario, dell’imposizione autoritativa e della condivisione basata sulla reciprocità). Se si vuole prendere sul serio l’istanza referendaria, questa si esprime soprattutto nella volontà di privilegiare la terza matrice rispetto alle prime due: e sulla praticabilità di questa strada si misura la sua fattibilità.

2. LE ALTERNE FORTUNE DEI BENI COMUNI: UN BREVE EXCURSUS

Da un punto di vista giuridico, un bene comune si definisce come qualcosa su cui nessuno (né i privati, né lo Stato) vanta un diritto di proprietà, ma viene semmai condiviso all’interno di un sistema di regole che la comunità afferma, nel rispetto delle quali ciascuno è libero di utilizzarla. Anche i romani distinguevano la «res nullius» dalla «res communis omnium», laddove la prima era un bene di cui chiunque poteva liberamente impossessarsi, mentre la seconda connota un regime in cui il diritto di accesso si coniuga con alcuni doveri comunemente accettati (es. quello di rispettare il diritto altrui, quello di contribuire alla manutenzione o allo sviluppo della cosa comune, quello di accedervi secondo determinate modalità e regole).
In economia, invece, ciò che rileva è da un lato l’escludibilità: il fatto che vi sia la possibilità, tecnica o giuridica, di escludere qualcuno dal godimento di un bene; dall’altro, la rivalità, ossia il fatto che il consumo di un’unità aggiuntiva comporti un costo. Un bene che non è escludibile né rivale si definisce un bene pubblico. La categoria dei beni comuni (commons) identifica invece beni che non sono escludibili, ma in compenso sono rivali.
Nel pensiero economico la questione delle commons ha conosciuto alterne fortune; colpite al cuore da G. Hardin con la nota teoria della «tragedy of the commons» e da M. Olson con l’altrettanto fortunata teoria del free riding, e da allora relegate in soffitta come vecchi arnesi inservibili, in tempi recenti esse sono state oggetto di un rinnovato interesse, culminato nel premio Nobel assegnato a Elinor Ostrom. Se per quasi due secoli il mainstream teorico dominante ha oscillato tra i due poli dello Stato e del mercato, la «terza via» rappresentata dalla comunità auto-organizzata riacquista nel nostro tempo un’insospettabile vitalità in un contesto storico dominato dal duplice «fallimento» del mercato quanto dello Stato: il primo a causa dell’incapacità di offrire soluzione a determinati problemi (dall’offerta di beni pubblici all’investimento in condizioni di elevata incertezza), il secondo a causa delle patologie tipiche delle organizzazioni pubbliche, delle imperfezioni nei processi democratici di scelta, della distorsione operata dal cuneo fiscale e dalla crescita incontrollata della spesa pubblica.
Al centro della riflessione c’è il concetto di «capitale sociale», inteso come quell’insieme di nessi e relazioni tra i membri di una comunità che determina aspettative positive sul comportamento degli altri membri (fiducia), rendendo possibile il comportamento cooperativo. Come tutte le forme di capitale, anche quello sociale richiede una forma di investimento, che si può sintetizzare nella costruzione di istituzioni. L’esito non è affatto scontato, ma dipende proprio dalla capacità di attivare un circolo virtuoso in cui il capitale sociale genera fiducia, e da questa fiducia trae linfa l’ulteriore investimento collettivo che corrobora e mantiene in vita l’«asset immateriale».
Per evitare la «tragedy of the commons», per sfuggire al rischi del «free riding» occorre che la cosa comune passi dallo status di «res nullius» appropriabile da chiunque a quello di «res communis omnium», in cui i membri della comunità riescono ad addivenire a un codice condiviso di comportamento che internalizzi l’esigenza di assicurare la sostenibilità della risorsa comune. Una common property si differenzia da un bene liberamente accessibile proprio per il fatto di sorreggersi su un’impalcatura istituzionale. Questa non deve necessariamente essere imposta da un’autorità esterna, ma può in certi casi essere ‘scoperta’ attraverso l’interazione spontanea, e codificata in istituzioni che si formano attraverso la tacita adesione: cosa che accade con maggiore frequenza nei casi in cui il vantaggio del comportamento cooperativo risulta più evidente.
Questo vantaggio non deve essere inteso in senso strettamente economico. Già Hirschman evidenziava l’ambivalenza dell’essere umano, che allo stesso tempo è un «homo oeconomicus» tendente al calcolo razionale delle convenienze, e un «animale sociale», motivato nella sua azione da principi di solidarietà, giustizia ed equità. Recenti sviluppi della psicologia cognitiva e dell’economia comportamentale hanno confermato queste intuizioni, mostrando che in molti contesti l’individuo conforma il proprio comportamento a un giudizio etico e non al calcolo razionale (Motterlini).
I lavori della Ostrom sono preziosi proprio perché indagano sulle condizioni che devono valere affinché l’impalcatura istituzionale alla base di una condivisione efficace si crei, e soprattutto si mantenga e si evolva in modo da garantire una governance sostenibile, sfuggendo al destino di dilapidazione preconizzato da Hardin. In particolare, queste condizioni richiedono confini ben definiti (il bene oggetto di condivisione deve essere chiaramente identificabile, chi è parte della comunità che condivide il bene deve essere chiaramente identificabile da chi ne è fuori); corrispettivi precisi (l’esercizio dei diritti deve essere commisurato ai doveri); regole decisionali condivise e partecipate; monitoraggio efficace che evidenzi la «contabilità dare-avere» dei membri della comunità; sistemi di controllo trasparenti; sanzioni proporzionate; meccanismi di risoluzione dei conflitti efficaci, tempestivi e poco costosi; difesa contro l’imposizione di regole alternative da parte di elementi esterni (compreso lo Stato).
Si tratta di condizioni molto stringenti, il cui verificarsi è più probabile in comunità piccole e coese, con un forte elemento identitario, con un elevato livello di condivisione sia in termini di problem setting (identificazione dei problemi che l’azione collettiva deve affrontare e dello spazio in cui è possibile cercare le soluzioni) sia degli ordini di priorità da rispettare nel risolverli. È evidente che queste condizioni si ritrovano più facilmente quando il gruppo è cementato da un’ideologia condivisa (si pensi al caso per certi versi estremo delle comunità monastiche), o quando si tratta di far fronte contro un pericolo incombente o un nemico comune facilmente identificabile.
A scale maggiori o in situazioni caratterizzate da maggiore polarizzazione di interessi i costi di transazione rendono più difficoltosa la definizione di regole condivise; il sistema diventa più facile preda di quella «tirannia dello status quo» che rappresenta il principale freno evolutivo delle istituzioni comunitarie, laddove l’irruzione di un elemento esogeno può facilmente determinare l’insostenibilità degli equilibri consolidati.
In campo ambientale, questo elemento esogeno può essere rappresentato dal passaggio da quella che K. Boulding definì con efficace metafora «economia del cowboy» all’«economia dell’astronauta», ossia il momento in cui la libera appropriazione del «dono gratuito» della natura non generava esternalità a quello in cui le comunità umane devono imparare a fare i conti con la finitezza del capitale naturale e la necessità di non eccedere determinati tassi di sfruttamento delle risorse. La common property si mantiene sostenibile (riesce cioè a internalizzare la necessità di non eccedere quel limite) solo a patto di sapere evolvere: i membri della comunità devono «autotassarsi» per dar vita a modelli di gestione diversi, devono «stringersi» per far posto a nuovi membri, devono accettare di ridurre il flusso di «servizi ecosistemici» cui erano abituati ad accedere, e così via.
In parte, questo percorso di innovazione istituzionale può essere facilitato, qualora la comunità riesca ad organizzarsi come «rete» di cellule indipendenti, autonome al proprio interno ma a loro volta attori di un più vasto sistema di relazione esterno.

3. ACQUA, RISORSE IDRICHE E SERVIZI IDRICI

Come si applicano questi ragionamenti al caso dell’acqua? Che differenza c’è passando dal fiume all’acquedotto e alla bottiglia? Come viene definita «la comunità» cui il bene appartiene? Chi ne fa parte? Chi e come decide le regole comuni? Quanto è estesa, e come si deve relazionare con le comunità confinanti?
Proviamo a chiarire il discorso cercando di tenere concettualmente distinte tre sfere che invece di solito vengono sovrapposte.
Esiste innanzitutto un bene, che serve agli umani per sopravvivere e per sostenere i loro processi di produzione e di consumo. Questo bene è l’acqua. Ciascuno ha un interesse privato ad utilizzare l’acqua per i propri scopi, siano essi la sopravvivenza, il tempo libero, le attività economiche. La dimensione pubblica di questo interesse consiste nel ritenere che si tratti di un bisogno così fondamentale da volere che sia garantito a tutti. Alla fruizione individuale del bene sono associate anche importanti esternalità positive, in particolare quelle relative alla prevenzione delle malattie infettive.
Non si tratta, solo, di dare da bere agli assetati. Dei circa 200 litri al giorno che ciascuno di noi mediamente utilizza, solo una piccolissima parte soddisfa i nostri bisogni vitali. Senza scomodare il Vangelo, si può ritenere che un accesso a queste funzionalità idriche di base costituisca un servizio essenziale per una vita dignitosa, una parte di quel pacchetto che T. Marshall definì «diritti di cittadinanza», e che A. Sen oggi chiamerebbe capabilities. Dopo lunghi tentennamenti, le Nazioni Unite hanno recentemente affermato che l’accesso all’acqua costituisce un diritto umano fondamentale.
Esiste in secondo luogo una risorsa naturale, da cui gli umani traggono quel bene: questa non è «l’acqua», ma piuttosto il meccanismo che la mette continuamente in circolo. Quando si dice che «l’acqua è vita», è al ciclo dell’acqua che si fa riferimento (l’acqua stagnante, infatti, è piuttosto un sinonimo di morte). La sorgente, il fiume, il lago, la falda, le nuvole sono la risorsa – la «fabbrica dell’acqua» che la natura ci mette a disposizione per consentirci di prelevare l’acqua che ci serve, ricostituendone il flusso e le riserve. Analogamente, il sole è una risorsa, ma il calore generato dai suoi raggi no: ciascuno può ‘appropriarsi’ di quel calore per riscaldare la sua casa, ma non della stella da cui quel calore proviene.
A differenza del sole, tuttavia, la risorsa idrica è limitata, distribuita in modo ineguale, spesso di difficile accesso; l’uso la deteriora, se la pressione antropica eccede determinati limiti. Se qualcuno controllasse le risorse in modo esclusivo, avrebbe sui suoi simili un potere di vita o di morte. La competizione è elevata, perché molti usi alternativi vorrebbero attingere alla stessa risorsa, a cominciare da quelle di più facile accesso; ed è verosimile che in un regime di laissez faire, prevarrebbe la legge del più forte. Dunque, nell’interesse di tutti, è opportuno che vi sia un controllo pubblico per fare in modo che l’accesso alla risorsa sia garantito a tutti, ma anche che la risorsa (scarsa) sia impiegata nel modo complessivamente più benefico, e che il prezioso capitale naturale non venga dissipato. Non esiste società al mondo, si può dire, che non l’abbia fatto, in un modo o nell’altro.
Il controllo pubblico sulla risorsa si è affermato un po’ alla volta nel corso dei secoli, sempre come eccezione alla regola generale che voleva l’acqua come bene di libero uso per ciascuno (o ciascuna comunità locale). Il diritto dell’acqua comincia a formarsi in epoca romana, e si sviluppa nel senso di costruire istituzioni per governare le singole situazioni di conflitto tra due o più individui o comunità. È solo tra il XIX e il XX secolo, con le opportunità offerte dalla tecnologia idraulica e lo sviluppo dell’irrigazione su vasta scale e dell’energia idroelettrica, che si passa in modo più sistematico a sostituire il regime di libero accesso con una demanialità estesa a tutte le risorse. In Italia, ciò avviene in particolare con il R.D. 1775/33, che stabilisce la proprietà pubblica delle acque superficiali e ne subordina l’uso alla concessione pubblica; mentre per una completa demanializzazione di tutte le acque, incluse quelle sotterranee, si dovrà aspettare addirittura il 1994.
Nel 2000, la Direttiva Quadro sulle acque (Wfd) ha introdotto una fondamentale innovazione nel sistema di governance, passando da una visione per così dire ‘puntuale’ – incentrata cioè sul caso singolo – a una visione olistica e integrata, incentrata sul corpo idrico, la cui qualità finale rappresenta la variabile indipendente. La Wfd riconosce la natura multidimensionale degli interessi in gioco, e la crescente difficoltà da parte della politica tradizionale di garantirne la ricomposizione; pertanto afferma la necessità di adottare sistemi di governo aperti e partecipati, in cui le diverse istituzioni territoriali e i diversi interessi sociali e dei singoli si confrontano con il fine di condividere l’uso della risorsa e insieme garantirne le funzionalità ecologiche. Il sistema di governance partecipato e bottom-up cui la Wfd pensa non è in fondo così lontano dalle idee dei teorici delle commons, per i quali, non a caso, la democrazia partecipata e la dialettica aperta rappresentano punti fondamentali.
A questo fine la stessa Wfd non solo ammette ma addirittura prescrive un approccio economico alla gestione della risorsa, stabilendo che ciascun utilizzo dovrebbe in linea di principio farsi carico dei costi che esso implica (sia direttamente, in termini di lavoro e capitale per realizzare le infrastrutture, sia indirettamente come conseguenze negative su altri utilizzi o sull’ecosistema); strumenti e incentivi economici come le tariffe e le «tasse sull’acqua», e gli stessi strumenti di mercato poc’anzi ricordati sono espressamente menzionati.
Esistono infine i servizi idrici. La loro esistenza è motivata dal fatto che, generalmente, l’accesso alla risorsa deve essere organizzato in forme collettive, per ragioni soprattutto tecnologiche, anche e soprattutto per prevenire e comporre i conflitti che altrimenti si verificherebbero se ciascuno provvedesse per conto suo. Dalla trivellazione di un pozzo alla costruzione di un acquedotto, l’uso dell’acqua nella storia ha sempre richiesto una qualche forma di collaborazione, e non è un caso se le prime forme di istituzione documentate nella storia hanno a che fare con l’esigenza di mobilitare uomini e mezzi in funzione del dominio sull’acqua.
Questo è ovviamente ancora più vero in una società sviluppata. Il servizio idrico rappresenta una sorta di interfaccia tra le comunità antropiche e l’ambiente; ciascuno di noi potrebbe in teoria bere dalle sorgenti e disperdere i propri scarti fisiologici, come facevano i cacciatori-raccoglitori nomadi: ma la concentrazione umana nelle città, la domanda sempre più esigente, l’antropizzazione del territorio renderebbero questa soluzione problematica e costosa, quando non del tutto impossibile. Qualsiasi comunità incontra presto un «limite allo sviluppo», nel senso che una società urbana non può espandersi senza aver risolto preliminarmente il problema di come procurarsi l’acqua pulita e come eliminare quella sporca. Solo investendo in sistemi artificiali organizzati (ossia, sviluppando i servizi idrici) questo limite può essere superato.
Per fruire dell’acqua (nonché per eliminare quella che non ci serve più, compresa quella piovana) ci servono infrastrutture collettive; ciò è particolarmente vero per gli usi domestici, che solo in circostanze molto particolari possono auto-approvvigionarsi. Se il servizio idrico è l’unico modo per procurarci le funzionalità idriche, dire «diritto all’acqua» e «diritto di accesso al servizio idrico» è la stessa cosa.
E pertanto, anche i servizi presentano una dimensione di interesse generale, sollecitando un intervento pubblico, proprio per definire con maggiore precisione in che cosa consista questo diritto, e chi abbia il dovere di provvedere. Dovunque vi sia una «cosa pubblica», occorre stabilire chi se ne occupa, quali sono i diritti e i doveri di ciascuno, chi paga i relativi costi, chi ha diritto a entrare nel ‘club’ allacciandosi al sistema.
Affermare un obbligo di servizio pubblico significa che il gestore non è libero di sviluppare le sue reti dove e come crede, ma deve offrire lo stesso servizio a tutti coloro che lo richiedono, almeno nei limiti stabiliti dai piani predisposti dalle autorità pubbliche. E vuol dire anche che l’acqua non deve trasformarsi in un bene di lusso accessibile solo a chi se lo può permettere: il che a sua volta non significa che debba essere gratuito, ma implica che è necessario provvedere affinché il costo sia ripartito in modo tale da non comportare oneri eccessivi per le famiglie meno abbienti.
È però ovvio che Il costo dello sviluppo del servizio nelle aree meno profittevoli, o degli investimenti a minore rendimento deve essere coperto in qualche modo: vincolo quest’ultimo che ha reso problematica finora l’applicazione del principio del servizio universale nelle grandi megalopoli dei paesi poveri. Proprio per questo, chi sostiene la dimensione universale del diritto all’acqua – cui allude l’idea di «bene comune dell’umanità» - dovrebbe essere altrettanto pronto a riconoscere la necessità che i paesi ricchi si facciano carico dei costi necessari: tuttavia, il solo programma di investimenti contenuto nei Millennium Development Goals ha un costo (stimato) nell’ordine dei 70 miliardi di $/anno: supponendo che sia il miliardo di abitanti della parte più ricca del pianeta a pagarli, sarebbero 70 $/anno a testa.

4. I SERVIZI IDRICI COME «BENI DI CLUB»?

Vi sono dunque tre distinte questioni di interesse pubblico che si sovrappongono nel caso dell’acqua, e non sempre vanno d’accordo tra loro.
La prima è l’esigenza di garantire ad ogni essere umano (e alle attività economiche) un’adeguata fornitura idrica: tendenzialmente, la migliore possibile, nella quantità richiesta, al costo più basso possibile, e comunque non tale da costituire una barriera economica per le fasce sociali più deboli. La seconda è l’esigenza di assicurare che l’uso della risorsa idrica sia sostenibile (ossia, non deteriori il capitale naturale, e ne allochi i frutti in modo efficiente), il che richiede di dedicare sforzi (e costi) anche alla conservazione del capitale naturale, al controllo dell’inquinamento, al fatto che il prelievo non ecceda la capacità di rigenerazione; la terza infine, è l’esigenza di dar vita a un sistema di infrastrutture collettive per soddisfare la domanda e, insieme, salvaguardare la risorsa, che a loro volta devono essere gestite in modo da assicurare la sostenibilità economica (devono essere cioè in grado di coprire i loro costi, reinvestendo nella manutenzione, rimpiazzo ed estensione delle reti quando necessario).
Come nota Barraqué, 2011, il servizio idrico trasforma la natura economica del bene. La risorsa è una tipica common pool resource, utilizzabile liberamente fino a che la crescente interdipendenza non genera esternalità. Il bene diventa allora rivale (l’uso di qualcuno impedisce o complica l’uso di qualcun altro), ma non escludibile (essendo l’accesso difficile da monitorare); l’autorità dello Stato può dettare delle regole per facilitare la condivisione, ma incontra crescenti difficoltà man mano che le esigenze crescono, i conflitti si fanno più pervasivi e la sua capacità mediatrice si indebolisce, anche perché troppi sono gli interessi pubblici tra loro in contraddizione. Il sistema di gestione artificiale è al contrario un tipico bene di club, in cui non vi è più rivalità (il sistema può erogare acqua a sufficienza per tutti, se opportunamente dimensionato), ma è in compenso escludibile (l’accesso è subordinato all’allacciamento).
Questo passaggio determina un fondamentale cambiamento Se nel primo caso i conflitti riguardano tipicamente l’appropriazione della risorsa, nel secondo sono relativi semmai, da un lato alle dimensioni del club, ai criteri con cui se ne diventa membri e al modo con cui se ne condividono i costi; da un altro lato, si annidano nel rapporto tra i membri del club e la struttura tecnica e manageriale cui essi si affidano per far funzionare la cosa comune; infine possono riguardare le relazioni tra un club e l’altro, quando vi è competizione tra club nell’accesso alla risorsa naturale (Massarutto, 2011).
È anche evidente, da quanto detto sopra, come il servizio idrico presenti, proprio per questo motivo, una differenza fondamentale rispetto alle altre utilities. Se è vero che l’accesso individuale all’acqua comporta benefici sia individuali che collettivi (questi ultimi rappresentati dalle esternalità positive), anche la domanda per il servizio idrico contiene non solo una dimensione individuale, ma anche una collettiva. Se per il servizio elettrico, o per il telefono, è la domanda individuale il principale elemento trainante, nel caso dell’acqua i bisogni individuali sono più o meno dati (almeno, una volta raggiunta un determinato livello che possiamo denominare «standard di vita urbano»); l’elemento dinamico è invece rappresentato dall’ambiente, nel senso che il servizio rappresenta la soluzione organizzata all’accesso a una risorsa fondamentale che, altrimenti sarebbe fonte di conflitti ingovernabili e impedirebbe alla comunità stessa di esistere.
Questo rapporto è dinamico perché l’espansione della comunità antropica mette sempre più sotto pressione il capitale naturale, e bisogna correre ai ripari per evitare di impoverirlo; la necessità di garantire la qualità ambientale dei corpi idrici impone standard di depurazione più esigenti, mentre il deterioramento della risorsa impone sistemi di approvvigionamento più sofisticati. Neppure è possibile espandere senza limiti l’infrastruttura: a forza di andare a recuperare l’acqua sempre più lontano, si finisce per generare esternalità che andranno a intaccare altre funzionalità ecologiche o altre comunità. A loro volta, i cambiamenti climatici potranno in futuro creare difficoltà di approvvigionamento se le fonti attualmente utilizzate altereranno i loro regimi idrologici.
È, insomma, la politica ambientale a rappresentare il principale motore del cambiamento, il più importante ‘cliente’ del servizio idrico. Si pensi che già oggi si può stimare che oltre metà e fino ai 2/3 del costo totale del servizio idrico sono relativi al ciclo delle acque reflue, e non all’acqua potabile.
Anche le dimensioni del club sono importanti: affermare la natura collettiva del servizio non dice nulla circa la sua estensione territoriale: se ad esempio la collettività interessata è quella del comune o della regione; se debba o possa essere una comunità spontanea, nata dal libero accordo tra individui, oppure se debba in qualche modo essere obbligata dallo Stato. Ad esempio, in Italia la riforma del 1994 ha deciso di passare da una modalità di erogazione del servizio incentrata sui comuni, con circa 13.000 gestioni separate, a una organizzata per ambiti territoriali di dimensione maggiore (circa 90).

5. OLTRE IL REFERENDUM: RIUSCIRANNO I NOSTRI EROI…

Ora che il referendum ha vinto la sua battaglia, i molti nodi che la riforma del servizio idrico varata nel 1994 intendeva affrontare rimangono in larga parte irrisolti. Se la pars destruens del messaggio referendario è perfettamente chiara, la pars construens è molto più confusa e contraddittoria di quanto si sia disposti ad ammettere.
Più che un dibattito tra posizioni alternative, quello che ha preceduto il voto è stato un dialogo tra sordi, nel quale due piani di discussione completamente diversi si sono confrontati senza trovare un reale punto di incontro. Da un lato, l’affermazione dell’acqua come «bene comune» è stata intesa soprattutto come negazione della possibilità che essa sia oggetto di appropriazione privata e di «mercificazione» tematizzando la riforma in corso come una novella enclosure. Dall’altro lato, si sottolinea l’esigenza di assicurare al servizio idrico una gestione efficiente, in grado di mobilitare le risorse economiche e finanziarie necessarie per poter garantire la sua fornitura nel rispetto dell’integrità della risorsa e dell’ecosistema: esigenza che ha ispirato la riforma della l.36/94, avviando un processo di trasformazione delle utility idriche in senso industriale e di autonomia dalla fiscalità generale.
L’affermazione che l’acqua è un bene comune è pleonastica se riferita alla risorsa: questo è un concetto già largamente acquisito e fuori discussione. Purtroppo, il fatto che la risorsa idrica sia un bene comune non è sufficiente ad assicurarne la disponibilità, e men che meno a garantire il diritto di ciascuno a riceverne una parte. Per poterne materialmente fruire servono servizi e infrastrutture. Se «l’acqua è un dono di Dio», ai tubi e ai depuratori dobbiamo provvedere noi.
Non si può dare alcun «diritto all’acqua» se preliminarmente non vengono definite e accettate le regole di questa azione collettiva, e non viene trovato il modo di procurare, allocare e gestire le risorse economiche necessarie. Il che deve avvenire in modo efficace (i servizi idrici devono essere forniti garantendo l’accesso universale secondo modalità condivise), efficiente (l’impiego di input deve essere minimo a parità di output) ed equo (le modalità di contribuzione all’azione collettiva devono essere legittimate, oltre che legittime).
Il diritto all’acqua sotteso dal concetto di «bene comune» non può andare disgiunto dal dovere di contribuire. La «comunalità» del bene acqua non si può esprimere solo nel diritto di attingerne per i propri bisogni fondamentali e nel principio «negativo» della non-legittimità di azioni altrui volte ad impedire l’esercizio di questo diritto, ma anche nel dovere «positivo» di sottoporsi a una disciplina affermata collettivamente, che comporta sia le modalità di accesso e utilizzo, sia la partecipazione allo sforzo economico e la «messa in comune» delle risorse.
Ciò può avvenire in molti modi: affermare la natura di «bene comune» dell’acqua non significa che una determinata organizzazione sia preferibile. Come una vasta letteratura ha mostrato, l’analisi empirica che mette a confronto le diverse soluzioni si chiude senza vinti né vincitori, affermando piuttosto che ciascun modello ha pregi e difetti contrapposti, e che solo una buona regolazione è in grado di esaltare i primi e ridurre i secondi.
Il «condominio cittadino» di cui tutti facciamo parte, per costruire e gestire la cosa comune, ha bisogno di un bravo idraulico. A volte i condomini potranno provvedere con il «fai da te», altre volte dovranno assumere un idraulico alle proprie dipendenze, altre volte ancora potranno preferire ricorrere a un professionista esterno. In ogni caso l’idraulico dovrà essere pagato (con le risorse messe in comune), e altrettanto si dovrà fare per comperare tecnologie e impianti che l’idraulico stesso ci suggerirà. Per pagare dovremo fare una colletta; e se ci sono da anticipare somme ingenti, ci sarà probabilmente bisogno di ricorrere al credito.
La campagna per il «bene comune» ha avuto tuttavia alcuni meriti importanti. Ha rivelato quanto fosse errato – perché eccessivamente riduzionistico – il disegno legislativo di ricercare l’industrializzazione del sistema esclusivamente attraverso l’adozione di modelli di mercato. Altre forme organizzative sono in astratto possibili, compresa quella cooperativa. Così come è stato un errore ridurre i modelli gestionali alle sole poche alternative previste dalla riforma del 1994, che in sostanza poneva le gestioni pubbliche di fronte all’alternativa di prendere tutto o lasciarlo interamente in affidamento a soggetti privati: l’esperienza internazionale mostra che, invece, il pubblico dà il meglio di sé proprio quando ha la possibilità di ricorrere alla collaborazione con il privato in modo selettivo e funzionale alle proprie esigenze. Ed è stato, ancora, un errore quello di ritenere che la fiscalità generale – su cui il settore idrico si è fondato per quasi un secolo – potesse essere sostituita dall’accesso diretto delle gestioni al mercato finanziario: anche in questo caso una maggiore cautela.
Su queste basi, a mio avviso, è possibile ricostruire una politica che abbia davvero a cuore il bene comune – che, se non vuole essere un’astratta e vuota parola, non può tardare ancora a mettere in campo le azioni necessarie per rimettere in sesto i nostri malandati acquedotti, e soprattutto le fogne e i depuratori di cui siamo tuttora privi. Se non lo faremo, saranno i nostri figli a farlo per noi, e ricorderanno il referendum di giugno come l’ennesimo «pasto gratis» che la nostra generazione ha voluto concedersi a spese loro, non paga di aver già ipotecato il loro futuro.
 

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