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LE FONDAZIONI BANCARIE: VINCOLI E OPPORTUNITA' NELLE ALLOCAZIONI DEI FONDI (Estratto da Paradoxa 4/2010)


Paolo Blasi

Le fondazioni bancarie italiane sono nate venti anni fa con la legge delega 218 del 30 luglio 1990 detta “legge Amato”. In sostanza tale legge prevedeva per le banche del Monte e le Casse di Risparmio la separazione dell’attività creditizia da quella filantropica. In effetti tali banche, sorte per lo più nei primi dell’Ottocento, avevano una forte connotazione solidaristica e di tutela delle comunità locali nella fase critica di passaggio dalla civiltà agricola a quella industriale. Con la legge Amato l’attività creditizia viene attribuita alle Casse di Risparmio Spa che diventano a tutti gli effetti società profit, commerciali, private, disciplinate dal Codice Civile e dalle norme in materia bancaria come il testo unico della Finanza. Mentre le neonate fondazioni diventano per decreto pubblico istituzioni private no profit e assumono l’essenza autentica delle Casse da cui originano, in particolare per le finalità di sviluppo sociale, culturale, civile ed economico delle comunità locali che avevano a suo tempo generato le Casse di Risparmio.

Là dove le Casse erano nate come società anonime con conferimenti patrimoniali di singoli privati cittadini, l’assemblea dei soci rimane assemblea della fondazione che ha quindi origine e natura associativa; là dove invece le Casse erano nate anche col contributo di enti e organizzazioni della società civile, le fondazioni di origine bancaria, loro eredi, sono dette di natura istituzionale e rappresentano circa la metà delle 88 fondazioni bancarie oggi esistenti in Italia.
Alle fondazioni o enti conferenti, come li chiama la legge Amato, fu data la proprietà delle azioni in cui era stato ripartito il patrimonio delle Casse. Non si può quindi dimenticare che il patrimonio delle fondazioni ha una provenienza locale ed è frutto dello sviluppo di quel territorio: da ciò nasce la prassi consolidata che le erogazioni debbano, se non esclusivamente, almeno prevalentemente ricadere sul territorio di pertinenza della Cassa originaria.
Nel corso degli anni si è maturato il graduale distacco delle fondazioni dalle Casse di Risparmio che le avevano generate consolidando e differenziando i due nuovi ruoli che fondazioni e banche dovevano e debbono adesso svolgere.
Nel 1994 la legge 474 eliminò l’obbligo per le fondazioni di mantenere il controllo della maggioranza del capitale sociale delle Casse di Risparmio e nello stesso anno la direttiva “Dini” introdusse incentivi fiscali per le eventuali dismissioni. Successivamente la legge Ciampi (n. 461 del 1998) e il relativo decreto applicativo (n. 153 del 1999) impongono alle fondazioni grandi e medie di rinunciare al controllo delle relative Banche.
Da allora le fondazioni non hanno quindi più il controllo delle rispettive banche. Queste acquisiscono così la più completa autonomia gestionale, autonomia che ha permesso loro di riorganizzarsi in nuovi assetti necessari per sfruttare economie di scala e accrescere le competenze specialistiche in modo da aumentare la loro competitività nel sistema bancario nazionale e internazionale.
D’altro canto le fondazioni hanno potuto meglio concentrarsi nell’organizzazione delle loro specifiche attività finalizzate allo sviluppo culturale e sociale del territorio di pertinenza. Si è così via via definito anche operativamente il loro nuovo ruolo e la loro funzione di istituzioni filantropiche. Per le fondazioni la presenza nell’azionariato bancario è solo una forma d’investimento di parte del patrimonio dal cui rendimento le fondazioni stesse traggono risorse che alimentano le loro erogazioni.
In sintesi le fondazioni, istituzioni private no profit, amministrano patrimoni che sono della collettività e non di proprietà degli amministratori e svolgono una missione di carattere sociale attraverso un’attività erogativa di carattere pubblico in quanto deve avvenire nel rispetto della legge e degli statuti ed è sottoposta a valutazioni di legittimità da parte del Ministero dell’economia e della finanza (Mef). Le fondazioni sono peraltro autonome nella gestione del loro patrimonio e nell’attività erogativa ovviamente nel rispetto della legge e degli statuti.
Le fondazioni, pur nella diversità di ciascuno statuto, delle modalità erogative, della specificità del territorio e della sua storia, intervengono tutte prevalentemente nei settori della cultura, della ricerca, della tutela del patrimonio artistico e architettonico, della tutela dell’ambiente e del sostegno alle categorie sociali più deboli. Le fondazioni inoltre sostengono la rete di associazioni e istituzioni di volontariato che va sotto il nome di Terzo Settore e che opera a favore dei cittadini e della comunità quale vero pilastro, insieme a Stato e mercato, indispensabile per la crescita armonica della nostra società.
Mentre le erogazioni delle fondazioni sono prevalentemente destinate al territorio di pertinenza gli investimenti patrimoniali non hanno questo vincolo e sono gestiti in modo da ottenere il miglior rendimento compatibile con la garanzia di salvaguardia del patrimonio stesso.
Erogazioni fuori territorio sono state comunque fatte su sollecitazione dell’Acri per esempio a favore delle famiglie di italo-americani colpite dall’attentato dell’11 settembre 2001 e a favore dei terremotati dell’Aquila, nonché con la creazione della Fondazione per il Sud insieme al mondo del volontariato e del terzo settore.
In media le fondazioni hanno destinato all’erogazione somme variabili tra 1,5% e 3,0% del loro patrimonio a valore di mercato (anno 2006) anche se tali percentuali si sono ridotte negli ultimi due anni a causa della crisi finanziaria ed economica.
Le modalità di erogazione sono molto diverse da fondazione a fondazione così come sono diverse le percentuali destinate ai diversi settori. Per esempio per quanto riguarda la ricerca scientifica questa è finanziata prevalentemente dalle fondazioni maggiori (le prime 9 contribuiscono con l’80% del finanziamento totale che le 88 Fondazioni destinano alla ricerca) e anche tra queste vi è notevole differenza: si va dal 3.9% (dati 2006) del totale erogato per la Fondazione Roma al 25-26% per le fondazioni di Padova e Rovigo e Modena.
Le fondazioni di origine associativa come quella di Firenze destinano una percentuale consistente (30% nel caso di Firenze) a iniziative di beneficenza, filantropia e utilità sociale, così come le Fondazioni che insistono su un territorio ricco di beni culturali destinano ad arte, attività e beni culturali percentuali tra il 30% e il 50% (Firenze il 42%).
È evidente che tali percentuali variano molto da fondazione a fondazione perché diversi sono i territori, diverse le relative storie, diverse le esigenze che emergono, nonché diverse le rappresentanze nei Comitati d’Indirizzo e nei Consigli d’Amministrazione.
Nelle fondazioni di origine bancaria sono rappresentati negli organi prevalentemente gli enti locali ed altri organismi pubblici, mentre nelle fondazioni di origine associativa hanno più peso i privati che siedono nell’assemblea dei soci e che eleggono la metà dei membri del comitato d’indirizzo.
È naturale quindi che le fondazioni di origine associativa siano più autonome dagli enti locali delle altre anche se tutte sono legate al territorio e alle sue esigenze.
Le erogazioni rispondono per lo più anche ad una logica di sussidiarietà rispetto alle finalità istituzionali degli enti pubblici e sono effettuate sulla base di criteri di riferimento comuni alla maggior parte delle fondazioni. In particolare i principali criteri rispondono alle seguenti esigenze: quella di estendere gli interventi in modo equilibrato e differenziato su tutto il territorio di riferimento, quella di favorire progetti che attivino un meccanismo moltiplicatore di energie sociali, scientifiche e culturali, quella di favorire lo sviluppo di iniziative che siano poi in grado di autofinanziarsi, quella di favorire interventi con effetti duraturi e di limitare la frammentazione delle risorse, quella infine di salvaguardare e sviluppare le iniziative valide della società civile, ecc.
Le modalità di attivazione delle erogazioni si possono schematicamente ridurre a tre: richieste libere, bandi, elaborazione interna (motu proprio). Poche sono le fondazioni che utilizzano tutte e tre le modalità (per es: Cariplo, Cassa di Risparmio di Torino (Crt) e Sanpaolo), la maggioranza utilizza una o due modalità. Per esempio la Fondazione Roma e la Fondazione Crt hanno scelto di affidarsi quasi esclusivamente all’elaborazione interna, così come Mps sostiene nella ricerca progetti propri attraverso una società strumentale Siena Biotech da essa fondazione costituita. Si affidano invece prevalentemente a bandi le fondazioni Cariplo e Padova e Rovigo.
Le tre modalità presentano ciascuna aspetti positivi e negativi e quindi l’adozione di una o dell’altra rappresenta una scelta di politica erogativa della fondazione, scelta che deve essere approvata dagli organi della fondazione, cioè dal comitato d’indirizzo e dal cda.
La scelta della modalità di affidarsi prevalentemente all’elaborazione interna attiva un processo top-down e rende la Fondazione direttamente responsabile della realizzazione, anche attraverso enti strumentali, delle iniziative promosse. Non vengono peraltro così aiutate le iniziative spontanee che nascono nella società e che spesso sono portatrici di creatività, di innovazione, nonché di risposta ad esigenze sociali non soddisfatte dalle istituzioni pubbliche.
La modalità del bando richiede di definire a priori l’entità del contributo da destinare a uno specifico settore o sottosettore e quindi permette di selezionare le proposte migliori tra quelle presentate in risposta al bando di quel settore. Il processo è ovviamente più complesso e articolato e richiede tempi più lunghi per l’espletamento. Tale modalità si presta in particolare per l’erogazione di contributi alla ricerca e al trasferimento tecnologico, è invece inadatta alle erogazioni in settori come l’assistenza sociale e la beneficenza.
Infine la modalità delle richieste libere ha il vantaggio di far arrivare alla fondazione il complesso delle esigenze del territorio nei settori previsti dallo statuto e quindi permette di avere un quadro complessivo e aggiornato annualmente di tali esigenze. Per contro diventa complessa l’istruttoria delle pratiche che sono sempre molto numerose nonché difficile la selezione, stante il fatto che le cifre disponibili sono normalmente fino a 10 volte inferiori alle richieste.
Personalmente ritengo necessario che ogni fondazione possa utilizzare l’una o l’altra di tali modalità anche all’interno di un singolo settore con la massima flessibilità a seconda dei settori o sottosettori che sceglie di sostenere anche cambiando modalità da un anno all’altro.
Le risorse che vengono erogate sono risorse della comunità è quindi indispensabile che in ogni fondazione siano valutati gli effetti sulla comunità delle scelte fatte e delle iniziative promosse. Si apre perciò il problema della valutazione, valutazione dei progetti da finanziare, valutazione di come vengono utilizzati i contributi erogati, valutazione dei risultati e delle ricadute sul territorio.
Cosa si intende per valutazione e come si effettua una valutazione?
Ogni iniziativa erogativa può avere tre momenti valutativi:
 •   una valutazione “ex ante” che porta a scegliere un intervento piuttosto che un altro tra quelli valutati comunque buoni;
 •   una valutazione “in itinere” che segue la realizzazione dell’intervento secondo il progetto presentato e finanziato valutando la corretta utilizzazione del contributo;
 •   una valutazione “ex post” che verifica il successo dell’inziativa finanziata e le eventuali ricadute sul territorio.
Tutte le fondazioni effettuano queste valutazioni ma con modalità e finalità diverse.
La valutazione ex ante riveste una grande importanza perché è quella attraverso la quale le fondazioni decidono cosa finanziare sia che facciano dei bandi, sia che operino attraverso richieste libere o attraverso iniziative “motu proprio”.
Per quanto concerne le iniziative proprie queste vengono elaborate e istruite dalle strutture interne alla fondazione eventualmente con la collaborazione di membri sia del comitato d’indirizzo che del cda. Le proposte vengono poi approvate o meno dal cda.
Le richieste che rispondono a un bando vengono di norma esaminate da commissioni di esperti (interni e/o esterni alla fondazione) che le selezionano in base a criteri fissati a priori ed esposti nel bando.
Infine le richieste libere vengono raggruppate per settori omogenei da parte degli uffici e poi esaminate da commissioni istruttorie costituite ad hoc e composte di norma da membri degli organi della Fondazione integrati o meno con esperti esterni. Le proposte delle commissioni sono successivamente sottoposte all’approvazione del cda.
Le valutazioni di merito sono sempre precedute da controlli formali da parte degli uffici che verificano la correttezza formale e la rispondenza agli obiettivi delle domande di contributo.
I criteri utilizzati dalle commissioni istruttorie per la valutazione delle richieste di contributo variano da settore a settore e da Fondazione a Fondazione. Infatti per la ricerca i criteri fanno riferimento alla qualità scientifica della proposta, all’affidabilità dei proponenti nonché ad altri criteri come la presenza di cofinanziamenti valutata come positiva da parte di alcune fondazioni, mentre altre preferiscono finanziare i progetti in esclusiva.
Molto più difficile è individuare dei criteri oggettivi per valutare ex ante per esempio le proposte di restauro di un edificio storico, o di un quadro antico, così come è quasi impossibile confrontare le richieste di sovvenzioni per associazioni di volontariato o del terzo settore. In questi casi viene tenuta presente l’urgenza dell’intervento e la mancanza di altre risorse e risulta importante la conoscenza diretta da parte di membri degli organi della Fondazione dell’istituzione che ha richiesto il contributo. In questo senso le fondazioni, in quanto incardinate fortemente sul territorio, sono strutture particolarmente adatte ad erogare contributi in modo efficace perché conoscono bene il territorio stesso e le sue esigenze.
Le valutazioni in itinere sono più semplici e vengono in genere svolte dagli uffici. Questi verificano che le risorse siano spese per le finalità concesse e nei modi e nei tempi previsti.
Le valutazioni ex post sono invece molto differenziate perché rispondono a criteri diversi a seconda della tipologia dell’iniziativa finanziata nonché degli obiettivi che dovevano essere perseguiti. Per esempio è semplice verificare la realizzazione di un restauro o l’acquisizione di una strumentazione; più difficile valutare le ricadute sul territorio di un’iniziativa scientifica o culturale. Per quanto riguarda la ricerca è importante verificare che l’erogazione abbia favorito la capacità di acquisire risorse finanziarie da altri canali istituzionali e risorse umane, nonché che i risultati della ricerca possano trovare applicazioni utili e favorire la produzione di beni e servizi.
Molto complesso è l’argomento che concerne il finanziamento di iniziative e/o di istituzioni di carattere culturale come musei, mostre, concerti, fondazioni culturali, ecc.
Per mostre, concerti ed eventi culturali specifici è importante valutare prioritariamente la qualità delle iniziative e il loro costo nonché l’impatto anche economico che possono avere sul territorio e poi scegliere di finanziare solo alcune di queste iniziative lasciando perdere il resto.
La difficoltà di valutazione in modo oggettivo e comparativo di iniziative e/o fondazioni culturali nasce in particolare dalla mancanza di parametri specifici tramite i quali poter confrontarne la validità, la ricaduta sociale e anche quella economica.
Per esempio per le mostre, l’allestimento delle quali è spesso molto costoso, si può valutare il numero atteso di visitatori ma anche il valore culturale e scientifico della mostra stessa, che non sempre è proporzionale al numero di visitatori e che non si può parametrizzare.
Alla fine la decisione di erogare o meno un contributo per il finanziamento di un’iniziativa culturale viene presa prevalentemente sulla base delle opinioni e valutazioni soggettive dei membri degli organi di governo della Fondazione. È pertanto importante la conoscenza personale dei proponenti e del contesto nel quale l’iniziativa si deve svolgere nonché dei contenuti dettagliati dell’iniziativa stessa. Ciò è tanto più facile quanto più le iniziative si svolgono e si rivolgono al territorio di pertinenza della fondazione, territorio al quale appartengono di norma le persone che operano nella fondazione stessa. Questo fatto rappresenta un ulteriore motivo che porta di fatto le fondazioni a finanziare solo iniziative che insistono sul loro territorio.
Inoltre le fondazioni preferiscono in genere finanziare progetti e iniziative specifiche piuttosto che il normale funzionamento di istituzioni culturali con ciò di fatto privilegiando quelle fondazioni culturali capaci di realizzare progetti di qualità e di interesse e che sanno contenere le spese di funzionamento.
Esistono peraltro nel nostro paese molte fondazioni culturali che hanno come finalità statutaria quella di conservare e valorizzare patrimoni culturali come libri, documenti, opere d’arte, strutture, e che non hanno un patrimonio la cui rendita sia sufficiente a pagare lo svolgimento dell’attività di conservazione e valorizzazione. Oggi a causa della crisi molte di queste istituzioni sono giunte al limite della sopravvivenza pur rappresentando un capitale culturale di valore inestimabile.
Tutti convengono sul fatto che la crisi della nostra società non è solo economica e finanziaria bensì è prevalentemente culturale e che per superarla è necessaria una vera e propria rivoluzione culturale ma pochi sono disposti ad investire risorse nelle istituzioni che producono cultura.
Le fondazioni bancarie, titolari di patrimoni consistenti che forniscono loro un reddito adeguato al quale attingere per le erogazioni, possono svolgere, in particolare in questi periodi di crisi, un ruolo determinante per la conservazione e valorizzazione del patrimonio culturale del nostro Paese nonché per la promozione di iniziative culturali innovative capaci di fornire strumenti intellettuali nuovi per affrontare i grandi problemi a cui la società moderna deve trovare soluzione.
Per fare ciò le fondazioni debbono essere capaci di valutare la qualità delle iniziative culturali nonché le possibili ricadute sulla società a breve ma anche a medio termine. È necessario per esempio valutare prima di tutto la capacità di comunicazione dei risultati raggiunti; infatti una loro efficace comunicazione è necessaria perché sia importante l’impatto che questi risultati possono avere sulla società.
Sarebbe certamente utile riuscire a misurare, così come avviene per un progetto di ricerca scientifica o un progetto di restauro architettonico, la qualità e la produttività di una fondazione culturale così da avere parametri che permettano un confronto qualitativo e quantitativo fra istituzioni e iniziative culturali. Così una fondazione potrebbe scegliere in modo più oggettivo di finanziare quelle iniziative culturali che garantiscano la migliore capacità di aiuto concreto alla crescita della società.
Molti studiosi hanno affrontato questo tema e fatto proposte interessanti ma, a mio avviso, non si potrà mai prescindere da una valutazione anche soggettiva da parte di chi poi deve decidere un’erogazione a favore di un’iniziativa o istituzione culturale. Perciò è necessario che gli organi di governo delle fondazioni bancarie così come i membri delle commissioni istruttorie chiamate a valutare le richieste di contributo siano composti da persone di alto profilo culturale, capaci cioè di attenzione e sensibilità nei confronti delle realtà culturali locali e nazionali, e che siano libere da condizionamenti impropri in particolare politici.
L’autonomia delle fondazioni bancarie, così tenacemente difesa dall’Acri e dal suo presidente Guzzetti, è quindi un bene essenziale e insostituibile se vogliamo che esse possano esplicare efficacemente l’azione sociale e culturale per le quali sono state costituite. Ma ciò non basta: è necessario che nella società e negli enti pubblici si radichi la convinzione che la crisi attuale richiede risposte culturali prima ancora che politiche e che quindi adeguate risorse vadano allocate in istituzioni e attività culturali. Tali risorse non vanno viste solo come una spesa ma piuttosto come un investimento che darà frutto e che è essenziale per la crescita sociale e civile di ogni moderna società.
Perché tutto ciò possa realizzarsi è a mio avviso urgente affrontare l’emergenza educativa a livello familiare, scolastico, sociale. Solo un cittadinanza educata, consapevole del valore del bene comune, può impegnarsi a favore della conservazione e della valorizzazione dei beni culturali (materiali e non) che ci vengono dal passato e può promuovere la creazione di nuova cultura e di innovazione di pensiero.
È compito primario dello Stato investire nella scuola di ogni ordine e grado e nell’università, così come lo Stato deve aiutare le famiglie affinché possano svolgere al meglio quella specifica funzione educativa non altrimenti mutuabile.
Le fondazioni possono svolgere un ruolo sussidiario nel campo della formazione ed educazione attraverso il finanziamento di borse di studio, di assegni di ricerca, di stage di giovani presso aziende, ecc.
Le fondazioni bancarie come abbiamo precedentemente detto agiscono prevalentemente nei territori di loro competenza e già svolgono un lavoro insostituibile sul piano della promozione e valorizzazione culturale. Esistono però istituzioni culturali di rilevanza nazionale che spesso proprio per questo trovano difficoltà ad ottenere da una sola fondazione i finanziamenti necessari alle loro attività. Forse si potrebbe ipotizzare, così come è stato fatto con la Fondazione per il Sud, la costituzione di un fondo nazionale nell’ambito Acri da destinare solo a fondazioni culturali specifiche di livello nazionale.
La messa a punto di criteri e parametri da tutti condivisi per la valutazione ex ante delle richieste di finanziamento su tale fondo nazionale renderebbe più facile la destinazione di contributi a tale fondo da parte di molte fondazioni bancarie. Si costringerebbero così le fondazioni culturali a fornire informazioni sulle loro dimensioni, attività, funzionamento, secondo uno schema comune che permetta una più completa conoscenza e una più facile comparazione.
Peraltro è a mio avviso necessario che le fondazioni culturali, così come è avvenuto per le università negli ultimi venti anni, acquisiscano la capacità di autovalutarsi e la disponibilità a farsi valutare fornendo così una base certa per valutazioni esterne necessarie per acquisire titolo ed accreditamenti da parte sia di agenzie specifiche, che di istituzioni erogative.
Le fondazioni bancarie che si faranno carico di diffondere nelle varie istituzioni della società la cultura dell’autovalutazione e dell’accreditamento potranno svolgere anche un ruolo educativo.
In conclusione le fondazioni bancarie in quanto enti erogatori di fondi privati con modalità pubbliche hanno una grande responsabilità nei confronti della società e della sua crescita; possono infatti svolgere un ruolo importante nella promozione di iniziative innovative da parte anche di istituzioni culturali.
La qualità ed efficacia delle scelte dipende comunque molto dalla qualità delle persone che fanno parte degli organi di ogni fondazione, dall’autonomia personale di ciascuno e da quella dell’istituzione, nonché dallo spirito di servizio al bene comune che deve informare tutti gli attori di ogni fondazione.
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